2014年5月20日 星期二

談流浪動物修法改革:完整的飼主責任法制


流浪動物不是垃圾

台灣的流浪動物問題沈痾已久,必須藉著整體公共政策結構的改善,才可能達到「兼顧動物福利」和「減低流浪動物數量」的目標。而現行動物管理政策的首要問題,即在於政府實際上並沒有依據動保法立法精神來處理流浪動物,反而是將牠們視作環保政策中垃圾處理的一部分。也因此,公立收容所多與垃圾環保回收站相鄰,捕狗業務也多是交由縣市地方政府的清潔隊處理,而非由專職動物管理人員進行人道捕捉和後續的收容處置。

在如此落後的公共政策背景下,政府長期怠惰、漠視流浪動物福利,加上流浪動物源頭管理的法制缺失與執法不彰,使得流浪動物問題多年來無法有效改善,更讓原本僅是管理政策最後手段的安樂死成了處理流浪貓狗問題的「唯一有效手段」,導致每年近十萬隻的流浪動物死去。另外,多數公立收容所的惡劣環境和粗糙的管理方式,以及不堪負荷龐大收容壓力引發的種種殘忍行為,也因法制的不健全讓收容所的加害無「法」可治。




民間修法目標 舉報補捉門檻高

無庸置疑,修法是改善流浪動物問題的唯一可能。然而,目前修法方向卻成了政府與民間流浪動物保護團體雙方的最大爭議。

目前民間呼聲最大、響應也最熱烈的TNR法制化訴求,除了期望精準捕捉造成嚴重問題的流浪動物以及推動人道捕犬辦法之外,更主要著眼於推動TNR法制化,讓民間的流浪動物保護團體能夠方便執行TNR。然而這樣的修法訴求,全然忽視了流浪動物問題並不只是動物的生存而已,更是與諸多公共政策(環境衛生、生態、疾病防治、人狗衝突等)息息相關。

根據本次的修法訴求,流浪貓狗除非「造成嚴重問題」否則不得被舉報補捉,而可以繼續流浪街頭。在這個版本的修法下亦刪除了原有處理走失動物的條文。

這將導致有做飼主登記和打晶片的寵物一旦走失或被棄養,若非造成嚴重問題將不會被捕捉收容,因而失去被收容所辨識後送回原飼主、或確認棄養後開罰飼主的機會。如此一來,不但導致現行動保法要求作飼主登記和植入晶片的目的和功能完全喪失,更因為本次的修法訴求主張TNR執行的個人或團體不得為飼主或管領人,而造成這些TNR之後便繼續流浪的動物個體無人負責,形成龐大的公共管理漏洞。

這些流浪動物一旦出了狀況,便成了沒有飼主管領人可以究責的窘境。或許推動修法的民間團體認為,TNR之後的飼主和管領人的規定,可在本次修法通過之後在後續地方主管機關訂立之絕育回置辦法中再來詳述。然而,此等攸關飼主權利和義務的重要內容,既非地方主管機關訂立的辦法能夠定義,更不應該等到後續的絕育與回置辦法來另行規定。




TNR之後呢?

除此之外,若是僅有TNR而缺乏完整配套與照護,讓動物繼續流浪就是一種殘忍,這也是在國外法制上棄養行為得以被視為虐待動物的一種犯罪類型的原因。或許主張TNR法制化的團體可以做到餵養以外的其他照護而得以確保動物的福利,甚至能夠做到維持環境衛生整潔以及傳染疾病控制(如定期施打疫苗等)。

但在現實上我們不得不質疑,除了封閉型的校園、社區、及具天然屏障的地理環境如離島之外,能做到這樣完整管理和照護的可能範圍有多大?更遑論有完整後續照護的TNR還必須取得共處人員(如社區民眾、校園師生)的共識才可能徹底執行,在不能完整執行後續管理和照護的上述範圍之外,流浪動物TNR之後又該怎麼辦?

另外,若只是消極的放任動物在外生活,就必須面對動物沒有人陪伴在旁的現實問題。即使這些動物性情溫和對人友善,誰能夠保證牠們不會因一時衝動或在被逗弄下攻擊人類,或在無人看護下被惡劣之人虐待欺負?而且,一旦TNR放養的情形變成常態,不負責任的飼主更可以安心的將動物棄養,不必擔心動物會受苦也不會因此被處罰,而使得飼主的責任感更蕩然無存。




更完整的飼主責任制度

在歐盟各國中唯有希臘將TNR合法且徹底施行,但是希臘的流浪動物問題至此卻依然不見解決的可能。追根究底其失敗原因,最主要的就是因為僅實行TNR讓飼主誤以為動物在街頭終究有人照顧,因此更是肆無忌憚的棄養寵物,也造成了更多的問題。

但是,如果TNR法制化的訴求如此爭議,我們是否有更好的修法選擇來幫助受苦的流浪動物呢?

我們不難理解,TNR法制化之所以會引起熱烈迴響,最大的原因就是目前收容所惡劣殘忍的環境和管理,讓許多人寧可把流浪動物絕育後放回街頭,也不願意看見流浪動物在收容所裡受折磨甚至橫死。而收容所既然要肩負收容與照護動物的功能,就應該被視為動物的管領人,並且根據現行法第5條第2項各款,做到下列飼主和管領人該有的照顧行為:

一、提供適當之食物、飲水及充足之活動空間。
二、注意其生活環境之安全、遮蔽、通風、光照、溫度及清潔。
三、提供法定動物傳染病之必要防治。
四、避免其遭受惡意或無故之騷擾、虐待或傷害。
五、提供其他妥善之照顧。




不放任飼主無知 追究過失虐待

然而,由於現行法制只處罰「故意虐待」動物的行為,因此只要無法證明飼主或管領人是故意讓動物受苦就無法依法處罰。但是放眼各國,除了處罰故意虐待動物的行為之外,更相當注重「過失虐待」這另一種最常見的虐待動物行為類型。也就是說,即便飼主或管領人只是因為一時大意沒有盡到責任而造成動物受苦,只要一般的客觀判斷下認為飼主應該知道這樣的疏忽或不作為可能會造成的後果,就要承擔起其所造成的過失之責任。

因此,只有在修法處罰過失虐待行為的前提下,才有辦法強迫收容所改善殘忍惡劣的管理和虐待現況,並且確實遵守符合動物福利的管理原則。同樣的,這樣的處罰條件還能用來制裁無良的寵物販賣和繁殖業者。此外,雖然現行法已有棄養行為的相關罰則,但由於現行法制不處罰過失行為,因此飼主若是棄養寵物被發現,依然可以用「動物只是不小心走失」為藉口來辨解,而導致公部門無法對棄養行為追究責任。

當然,要確切執行禁止棄養或協尋送回走失動物的前提,還是要靠全面的飼主登記和動物辨識的機制。雖然現行法已經有相關的規定,但多年來卻只是停留在宣導的階段,而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰,如此有法無罰的規定根本形同虛設。所以,關鍵有效的修法方向即在於建立起完整的飼主責任入法,這不但能夠彌補現行法在動物防虐機制上的重大立法缺失,更可以加強一般個人飼主和飼養動物相關產業或機關在內的動物管領人的法律責任。不只如此,這樣的保護範圍還可以擴及到伴侶動物以外,涵蓋到以往少有受到關注的經濟動物與實驗動物等的動物福利上。若能搭配更妥善的寵物繁殖買賣管理,則可望全面的完備動物保護法在流浪動物問題上的過往缺失。



多管齊下 完備流浪動物管理

總之,TNR或許仍可作為暫時的流浪動物管理手段,但必須是在前述提及的完整配套幫助下,才可能兼顧動物福利與民眾權益。但TNR終究非釜底抽薪之計,要想做到全面有效的流浪動物減量目標,除了以上所提到的修法重點外,還包括了加強以領養代替購買、有主動物結紮、以及飼主責任教育等動物管理政策的執行以及確實執法。因此,追本溯源的根本的解決之道,還是在於整體動物管理政策的改革才是。

原文於2014年5月17日發表在環境資訊電子報

2014年5月13日 星期二

5月10日動保修法大遊行 TNR法制化是唯一救贖?


對很多人來說,每天在街頭來來往往、大大小小的貓狗們已經成為日常生活的一部分。然而,流浪動物的存在,本身就是一個不容被漠視的社會公共問題。

長久以來,台灣的流浪動物相關政策或法規,一直都無法妥善有效的處理或改善流浪動物的處境。即便在1998年動保法立法施行後,流浪動物的問題仍然沒有明顯的改善。

某種程度上來說,現行的流浪動物管理政策或法規甚至就是一種「合法的加害和虐待」。例如一直為人詬病的動物收容所福利問題便是如此。而因為電影《十二夜》的上映,更是讓許多民眾體認到本應救命的收容所竟然堪比血腥的屠宰場,也反映了長久以來所謂解決問題的公共管理政策的背後,竟是如此的殘忍和不堪。

為了避免流浪動物在公立收容所受苦的悲劇發生,有越來越多無法對這些殘忍視而不見的個人或團體,試圖在現行公共管理的體制外處理流浪動物問題,盡力去拯救更多受苦的動物。在政府無法透過有效的公共管理和法制執行來改善流浪動物處境的現實下,的確有很多流浪動物因為許多個人和動保團體的努力找到領養者並且重獲新生。

不過,若是找不到新的領養者,最常見的退而求其次方案則是 TNR ,也就是將流浪動物捕捉(Trap)帶回結紮(Neutrolize)標識後放回野外(Release)。目前,TNR方案已經得到許多關心流浪動物民眾的支持和擁護,推動TNR法制化以取代收容所的功能最近更似乎成了許多動保團體的唯一訴求。為了這個訴求,動保人士與團體們將在5月10號(本周六)上街遊行,以主張進一步的修法。但是,在遊行的前夕,我們不得不面對這個現實的問題: 除了極力呼籲以領養代替購買以外,單一的 TNR 方案真的能解決流浪動物問題嗎?



流浪動物是公共議題

流浪動物問題是一個公共議題,它不只是單純的個人愛心行動。因此,在支持這個修法訴求之前,我們必須要問的是:這個訴求是否兼顧了各個社會群體的權益,還有,是否能夠獲得不喜歡動物的民眾的認同和支持?

首先我們要思考,解決流浪動物問題的目標究竟是什麼?

流浪動物之所以被冠上「流浪」兩字,正是因為理想狀況下牠們應該要有固定歸宿,不應該在街頭晃蕩。因此,先讓流浪動物減量(短期目標),進而讓流浪動物消失(長期目標),應該是大多數人在解決流浪動物問題上的共識。而這些目標背後的基礎,則是不希望動物受苦(也就是符合動物福利五大原則:免受飢餓和營養不良的自由、免於不良環境的自由、免受傷病的自由、表達天性的自由和免受恐懼和壓力的自由)。然而,若是從「不希望動物受苦」的基礎上看來,單一而毫無配套的TNR訴求本身就是一個備受爭議且問題重重的方案。



完整的TNR動物不流浪 

首先,將已結紮的動物放回繼續「流浪」,讓牠們繼續面對飢餓受凍和高度的傷病意外風險,本身就是一種殘忍。在沒有穩定食物來源和必要醫療救護下的 Return 放回,其實根本沒有解決原來就存在的動物福利問題。在歐盟和世界動物保護組織的標準下,成功的 TNR 應該要包含放回後的穩定餵食、必要照護、還有疫苗注射。也就是說,完整的 TNR 必須建立在動物被結紮放回原地後有穩定的食物來源(無論是透過個人或動保團體,或者是在社區設立食物餵食站),並且有妥善的監督照護的原則上,才能視為有效的管理方案。

畢竟,拯救流浪動物的目的不就是避免動物再受苦嗎?然而,這些重要又關鍵的原則和流浪動物的福利問題,似乎都沒有被考量在修法訴求之內。

另外,動物的繼續流浪還會造成人類居住環境和衛生問題,這樣的情況在人口較為密集的地方更為顯著。流浪動物容易引發交通事故,不僅動物會因此受傷死亡,騎士或駕駛也會為了躲避動物而發生意外。還有人畜共通疾病的問題(尤其是流浪狗)也不容忽視,雖然台灣多年來已非狂犬病疫區,但去年爆發的狂犬病案例,也讓我們無法忽略這個潛在的嚴重性。

最後,流浪動物會對生態環境和野生動物造成衝擊。尤其流浪貓天生就是傑出的狩獵者,無論為了覓食或玩樂,牠捫在野外的捕獵都會造成其他野生動物的生存浩劫。而這一點已經被許多國家的野生動物學會和相關專家學者所證實。甚至,流浪貓更可能跟野外的貓科動物雜交,讓已經瀕危的野生貓科動物(例如最近很紅很萌的石虎)的基因庫受到汙染,族群更加弱化。如果為了流浪動物而犧牲其他野生動物,無論就保護動物的整體角度或一般的邏輯判斷,應該都是無法合理接受的吧。



理想的收容所 不強制執行安樂死

總之,流浪動物議題所牽扯到的層面,不單只是流浪動物受痛受難的悲慘事實,而是更多環境、衛生、疾病、生態等公共問題,而這些都是僅將 TNR 法制化的訴求無法解決的。雖然動保團體極力主張 TNR 能夠有效降低流浪貓狗的數量,但實際上並不可能單靠TNR就能夠達成如此結果。

根據世界動物衛生組織(OIE)、世界動物保護組織(WSPA)和歐盟目前的流浪貓狗管理計畫和制度決策,唯有透過強制動物登記和辨識、強制無主動物結紮(有主動物則採強烈建議)、控管寵物業者和寵物買賣、法定飼主責任、飼主教育、以及領養推廣等每一項手段確切的執行,才可能達到穩定控管和降低流浪動物數量的目標。

是的,我們都同意 TNR 今天之所以成為台灣動保團體的主流訴求,最大的原因就是流浪動物公共管理制度上長久以來存在著嚴重缺失,也就是先前提到的公立收容所的動物福利問題。然而,當前流浪動物的數量如此龐大,政府的管理政策無法有效減量,卻又必須考量到前述的其他社會問題(環境、衛生、疾病等),因此政府必定得將流浪動物帶離街頭。這樣龐大過載的收容壓力與相對捉襟見肘的收容資源,也就導致了大家在電影《十二夜》中看到的血淋淋悲劇。在流浪動物數量如此龐大的現實下,為了因應無止盡的收容,無止盡的殺生成為千夫所指卻也無可避免的最後手段。

然而,目前的收容所管理在動物福利上有很大的問題,並不意味著收容所制度就應該要被完全放棄。收容所的存在本來就是流浪動物管理政策中必要環節之一,即便在動物保護和福利制度相對完善的歐盟國家,收容所的管理方式一直都是備受重視和持續改善的流浪動物政策環節之一。而收容所應該發揮的功能除了辨識走失動物,辦理動物領養和生命教育之外,更應該在收容數允許的前提下長期飼養收容動物,不強制執行安樂死。換句話說,理想狀況下的收容所其實是很友善的。



TNR非萬靈丹 正面迎戰惡劣體制

由於目前台灣動保法並沒有將飼主(管領人)責任法制化,使得收容所惡劣的環境和種種殘忍的管理方式無「法」可治,進一步導致了長久以來收容所「合法虐待收容動物」的事實。面對這個令人悲憤的現況,如果不透過整體公共政策結構的改良和相關法制的改革,流浪動物問題就始終無法得到有效的處理。

在尚未有效減低流浪動物數量的情況下,既有的收容所管理缺失加上龐大的流浪動物收容壓力,讓台灣收容所不但難以發揮原有的功能,更成了可怕的人間煉獄。令人憂心也感到可惜的是,多數動保團體在面對收容所問題上直接選擇了迴避現有體制,以抵制收容所作為訴求內容。他們放棄正面迎戰收容所粗糙惡劣的管理收容環境,忽略改善收容所動物福利的迫切需求,無視修法懲治棄養飼主和其他必要的流浪動物減量手段的重要性,將所有希望都寄託在一個效果有限,且忽視流浪動物福利和其他眾多社會議題的單一無配套TNR法制訴求上。
在強大的錯誤引導和宣傳中,TNR已然成為解決流浪動物問題的神話。

TNR 神話固然看似理想美好,但神話卻不能改善動物的苦難。在一般民眾缺乏正確觀念又不了解真正問題面向的盲目支持下,很可能讓真正有效的改革方向和修法訴求逐漸消失在無形之中,而這正是今天台灣社會在面對整體流浪動物問題上應該正視和改變的重點。