「鼓勵合法棄養」的謬誤和思考

動保法最新修法在今年二月份正式施行後 ( 相關修法重點可以參考這裡 ) ，最受矚目也備受爭議的及其相關配套也即將上路。其中引起媒體以聳動標題「繳交2400元可合法棄養」的新北市收容所動物政策，不但引發輿論批評這是「鼓勵合法棄養」，更有人質疑這樣的規範也只能夠處罰到守法棄養的民眾而不能進一步扼阻非法亂丟狗的人。在這一連串的報導中跟批評聲中，可以看到一般社會大眾因普遍缺乏動物福利概念而對相關政策的嚴重誤解和道德焦慮，也突顯出了政府長期以來在流浪動物問題上的失職失能，因而在面對此次倉促立法和零安樂落日條款期限壓力下，無論在政策訂定或執行執法都上備受社會和動保團體質疑和批評的窘境。


首先我們都同意流浪動物之所以是一個嚴重的社會問題，就在於它牽涉到的不僅是動物流浪在外受痛受難的悲慘事實，而是更多環境、衛生、疾病、生態等公共問題。而棄養動物就是這個問題的主要來源。因為即便在大量TNR或移除流浪動物數量等控制手段下，一旦有棄養，任何手段的效果都會因而大打折扣，而讓流浪動物消失的目標變得幾乎不可能。更重要的是要達成零安樂死目標的前提，就是流浪動物實際數量必須有明顯下降並不再增加，如此在收容所進狗數得以控制一定數量之下，在被領養的動物外，收容所才可能在不需安樂死動物的情況下，仍有足夠空間和資源提供牠們良好甚至長期的收容和飼養環境。因此要達到符合動物福利的零安樂死最大首要目標之一就是解決棄養問題。



在動物法和動物福利的定義上，棄養就是沒有為動物做好妥善的安排而故意或過失安置在沒有人看護和照護的環境下。在許多先進國家立案例上這都被視為一種虐待動物類型 (註一)，因為動物在這種情況下，可被預見將會受到不必要痛苦的可能性是非常的高，這也是少數不需要確定動物有確實受苦的結果而直接被認定是虐待動物行為的類型。雖然我國動保法雖沒有特定將棄養行為歸類在一般的虐待動物行為中，但在該法第五條飼主責任和第二十九條都清楚規定了不得棄養的法律責任。也再次說明了棄養行為的嚴重性和必須嚴格禁止和預防發生的重要。


若要進一步處理棄養問題，除了是提升飼主責任教育外，更重要就是完善的管理制度和執法稽查。就像當年要強制要求機車騎士戴安全帽一樣，長期的宣導為了行車安全請務必騎車要戴安全帽，都遠遠比不上警察嚴格密集臨檢開罰來得有效。反觀台灣的飼主責任管理制度，即便動保法早強制要求飼主登記和寵物晶片辨識，但長期以來都在宣導階段，而從未徹底執法稽查 有法無罰，等於沒有規定。無法辨識動物身分的情況下，棄養無從開罰問題也無從改善若再加上被棄養動物沒有被絕育，延伸出的不但是被棄養動物本身的苦難，在外繁殖的結果，更多的悲慘的生命繼續在流浪的輪迴中受苦，流浪動物也因此成為無法結束的惡性循環。

雖然飼主因故無法繼續飼養動物而送到收容所的行為固然在一定程度上違背了我們對理想飼主責任的期待，在卻是法律對飼主對低的責任要求而不構成所謂的「棄養責任』。因為收容所至少是暫時能夠提供動物妥善照顧的去處 (當然前提還是收容所進狗數控制在一定數量之下而能夠兼顧動物福利)。將來無論能夠被幸運領養或繼續待在收容所都能夠受到照顧，而不是命運乖舛被丟棄在外，遭受任何被餓死凍死撞死或被人虐待的可能。


也許很多人會說，無論如何都不應該放棄動物，不管被丟棄在外或送到收容所。是的，我們都同意一旦決定擁有伴侶動物，就應該履行照顧牠們一輩子的承諾。但就好像養育子女一樣，總是會有父母因為各種可責或無奈的因素無法繼續扶養子女。如果又在沒有其他親友能夠幫忙的情況下，這時國家社會福利系統就必須提供一套完善良好的出養系統，讓孩子能夠得到妥善得安排和照顧。同樣的道理，理想的收容所就是扮演著在這種萬不得已情況下(走失、被棄養或因受虐被強制收容等) 能夠提供動物完善收容照顧，進而安排其他去處的轉介角色。



然而這裡必須特別強調的，雖然飼主可以透過合法管道放棄飼養，並不代表法律鼓勵這樣的行為。在這次動保法最新修法，無論因非法棄養或合法放棄飼養的飼主都因此喪失將來再次飼養或領養伴侶動物的權利。這也是法律對理想飼主責任和現實考量的權衡和妥協。


長久以來政府在流浪動物問題在的失職失能，流浪動物數量無從降低，收容所動物數爆增，收容收非但不能正常發揮其應該的功能，甚至成了人間煉獄，十二夜的故事只是悲慘故事的冰山一角。『收容所零安樂死』並不應該是流浪動物問題目標，而是解決問題的必然結果。
唯有嚴格徹底執行和稽查動保法相關的規範來遏止棄養問題才可能進一步控制流浪動物數量，進而真正達到零安樂死的結果，這些包括：

1.已立法多時的動物晶片登記和辨識
2.本次新修法的有主動物強制結紮
3.控管寵物業者和寵物買賣等

否則『零安樂死』非但無法解救動物，在依舊龐大進狗數壓力下，動物的下場最後只有兩個結果：以各種悲慘的方式生活甚至死亡在收容所之內或之外。


結論

合法的放棄飼養是法律對飼主責任最低限度的容忍，而非法棄養是法律絕對不容允許的行為。這樣的立法考量和政策手段為的都是同一個目標，讓伴侶動物不再流浪。然而要解決問題的層面環環相扣，無論在流浪動物問題政策制定或法規執行上，政府都必須確實做到全面考量，缺一不可。長久以來，台灣已經耗費太多設本成本在這個問題之上，不是不知道該怎麼做，而是根本沒有做好。長期下來的結果，非但流浪動物的悲苦依舊，台灣動物保護的腳步更因此遲遲無法前進來給予數量更為龐大、處境更加悲慘的經濟動物和實驗動物等更多的關注。透過這次最新立法，希望帶給政府破釜成舟解決流浪動物問題的決心和力量。而了解問題和相關手段政策就是我們監督和支持政府的第一步。

簡評2015年動保法最新修法

最新的台灣動物保護法在上個月23日三讀通過，必於本月六號正式施行（詳細修改內容可參考這裡）。此次修法最大變革是將過失虐待動物行為列入裁罰範圍，並且增加了嚴格飼主責任罰則的規範 (Legislative duty of care towards animals)。這不但是我國動物保護運動的一大里程碑，也使得我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家。以下我們將就這次修法的重點以及其中可能的問題，做一個概要的分析和評論。


處罰過失虐待

我們已經在上一篇文章中詳述過處罰過失虐待的重要性，因此這裡就不再贅述。在修法後，像阿河及許多因飼主過失造成動物傷害或死亡的案例，便能於法有據地進一步被起訴和定罪。只是仍美中不足的是，無論是故意及過失虐待動物的傷害標準，在修法後仍以動物是否具有明顯生理傷害或死亡來衡量，而非如歐美先進國家立法所強調的，以造成動物顯著或持續的痛苦做為裁罰輕重標準 (註一)。這樣一來，許多無明顯生理傷害、但確實造成動物痛苦的虐待行為，就難以受到法律較多的保護。如瑞典動物法律師Helena Striwing所言：在動物福利法下，"受苦"應為任何違法行為之成立先決條件，亦即以保護動物免於受苦為目的 (註二)。


確認嚴格飼主責任

在第五條飼主責任部分，修法後的第三十條之一明訂了即便動物沒有受到傷害，但若動物管領人違反該條第二項各款規定，經勸導後仍無改善將按次開罰。這個立法不但確定了嚴格飼主責任(反之則必須要有造成動物傷害的結果才能處罰)，亦明文要求動物飼主或管領人要積極履行對動物的照護責任並提升其動物福利。這確實是我國動保法發展的一大進步。然而相當可惜的是，第五條二項第六款至八款將飼主責任和規範條件限縮在寵物的照護上，大幅度侷限了保護範圍，使得飼主責任無法擴及所有動物種類的管領人（如展演動物、實驗動物和經濟動物等更多需要被關注的動物），實為一大缺憾。

嚴格飼主責任目前也是歐美先進各國，甚至有長久動物保護法歷史的亞洲先進國家及區域(註二) 努力的修法目標之一。以發展動物保法歷史最悠久的英國為例，其在2006年便修法並新增嚴格飼主責任來取代已施行近一世紀之久的動物福利法。這個重要的改革除了確認飼主對管領動物(不限定動物種類)的嚴格責任，亦標示了現代動物保護立法目標已由防止虐待動物等行為，更進一步擴展到促進和改善動物福利等目標之上。


展演動物執照管理


在阿河事件後，展演動物和寵物繁殖業者一樣必須要事先申請執照才能營業。雖然進一步的辦法細則需要將來主管機關訂立後才能得知，但目前展演動物主要都以展演野生動物為賣點，無論從生態保育或是生命教育的觀點，野生動物都非常不適合被利用在展演目的上。近年來，世界各國的動物園因為考量到定位與動物福利的衝突，都在努力的尋求自身存在的合理和正當性，而純粹以娛樂為主的動物展演是否還應該存在，實在令人相當質疑。以芬蘭動物保護法為例，該法規定展演動物執照僅限以展演少數野生動物或非野生動物為主的場所申請。同樣的，即便有了事前執照把關，事後對動物管領人的監督稽查才是最重要關鍵。然而如同前述，由於新修訂的嚴格飼主責任將許多規範限於寵物上，排除了包括展演動物在內的其他動物，因此也大幅度的降低了事後稽查的有效保護。除非動物管領人因不當飼養而造成動物傷害，否則就算動物因活動空間不足之類的原因造成不適和痛苦也無法可管。另外，如果稽查的行政資源還是沒有強力提升及改善，展演動物執照管理就又會跟寵物繁殖業者執照一樣，即便動保法早有執照管理規範，層出不窮的繁殖貓狗悲劇仍然無法遏止。


寵物食品管理及獸醫師用藥

這次修法大幅度的增加了許多寵物食品安全和獸醫師用藥相關的管理規範，事實上這些規範與動物保護本身根本無關。首先，藥事法獸醫師用藥的限制本身就很荒謬，幾乎沒有其他國家有這樣的限制。而早年飼料法更不知何故將寵物排除在外，為了避免寵物食品安全問題造成動物傷亡悲劇，再加上相關管理法規因為種種阻礙和因素無法完成立法，才有了這般借屍還魂的立法出現。因為不論就立法目的或執法權責等考量，動物飼料安全或獸醫師用藥都應該統一各歸所屬法規規範和稽查執法。將寵物食品或獸醫師用藥等規範訂立在動保法，卻又不是由動保員負責稽查 (動保本身業務甚至早就難以負荷)，這些都可能造成將來權責工作分配和究責等問題。參考外國的立法，也幾乎沒有將寵物食品規範在動物飼料或食品相關法規以外的例子。因此，未來應該朝向直接在藥事法及飼料法中就以上內容進行增刪修訂，這才是根本之道。

另外值得一提的是，雖然動物疾病衛生或飼料安全和動物保護法沒有直接關係，但近年來無論世界動物衛生組織或歐盟都已將動物福利列入食品安全及衛生防疫等重大議題的重要決策中。但我國在這一方面卻完全沒有跟上國際趨勢，相關食品以及動物疾病防疫政策都沒有進一步將動物福利問題列入考量或符合最新的國際標準。最近因禽流感發生的非人道撲殺的爭議，就是最明顯的例子。在歐盟的推動下，未來更多的動物福利議題都將可能成為WTO貿易障礙的條件（例如世界貿易組織已禁止不人道的海豹產品交易等），這些國際趨勢和標準都是政府不應該再忽視的問題。


安樂死落日條款

流浪狗議題一直都是我國動保法的核心焦點，也是當初動保法推動立法成功最主要的關鍵。因此這次最備受關注的修法，應該就是收容所『零安樂死』目標及其落日條款的入法。收容所安樂死問題與流浪狗數量是直接相關的，如果兩年落日條款到期後，政府依然沒辦法確實減低流浪狗數量並因此減少流浪狗進收容所數量，那麼收容所的收容問題和日後犬隻的出路問題就將會是一大難題。如同動保團體所憂慮的 "對於此一修法取向，是否能夠逼出整體社會「從源頭減少流浪狗」，抑或最後還是形成--收容所動物數量暴增，讓動物以「其他方式死（病死、痛死、咬死）」或「到其他地點死」等種種扭曲現象，且地方政治生態能否配合？相關經費與配套措施是否能即時、有效到位？"  為了避免此等『零安樂死』政策最後只是解決流浪狗問題的"安慰劑"，政府必須積極在減低流浪狗數量上著手，嚴格執行和稽查 (1)已立法多時的動物晶片登記和辨識、(2)本次新修法的有主動物強制結紮、(3)控管寵物業者和寵物買賣等。這些都是達到穩定控管和降低流浪動物數量等目標不可或缺的手段。其中，為了達到避免動物繁殖過量並鼓勵領養流浪動物，控管寵物業者和寵物買賣、在政策上限制繁殖動物數量、或是進一步課徵購買寵物稅金等手段都是可以進一步考慮的。


委託民間辦理相關業務

刑罰最重要的目的乃是恫嚇與預防犯罪，這只能藉由充分有效的執法來完成，而非愈加嚴苛的刑罰，行政裁罰亦是如此。長久以來，我國動保法最大的問題除了部分的立法缺失以外，當屬配合執法行政資源的嚴重不足。例如飼主登記和動物辨識的機制，雖然早有相關規定，但多年來卻只是停留在宣導階段，而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰，如此有法無罰的規定根本形同虛設。即便修法後已經擴大虐待動物的保護範圍，但在行政資源有限的情況下，要如何達成全面的稽查，讓保護能夠擴及伴侶動物以外的更多動物（像是可憐受苦慘死的阿河），便是修法後最關鍵的挑戰。


也許是有鑒於長期以來執法不足的問題，這次修法特別在第二條要求直轄及縣(市)政府應設專職動物保護機關，在第二十三條中增訂了委託法人、民間團體或個人辦理動保稽查業務的執行，並於第三十三條之二中訂立獎勵檢舉違法的條文等，這些確實不失為解決之道。然而，能夠符合專業能力被委任執行稽查業務的團體，其條件資格於動保法中並未詳細規定，也難以想像除了少數動保團體以外還有哪些民間組織有能力被委任動保稽查業務。但值得思考的是，放眼世界各國，動保團體都是監督政府和推動該國動物保護運動和立法的最大核心。在保持中立和監督政府執法的位置上，他們主要或完全是靠民間募款捐助來維持營運和理念。就算與政府單位合作也非上對下的委託關係，而是互不相屬各自獨立的合作機制。因此，如何確保被委託團體的執行業務能力，以及被委託動物保護團體如何維持其監督政府的獨立性，絕對是修法後不容忽視的執法關鍵。



強制接受動保教育課程及禁止再飼養

最後非常值得稱許的是，這次修法新增訂若因違反動保法第二十五條到三十條而受到有罪判決、緩起訴或罰緩者必須接受強制的動保講習課程，以及禁止有棄養或虐待行為前科的行為人再飼養或領養動物，這些都是避免行為人再犯及給予再教育很好的機制。然而，國內外許多觸犯動保法的案例都牽涉到心理疾病等問題（例如囤積動物的案例），因此未來修法是否應該在動保課程之外，依個案需求增加強制心理治療等手段，也是非常值得考慮的地方。


結語

雖然上述內容針對這次修法提出了許多疑慮，但整體來說此次修法確實在動物保護法制上邁進了相當大的一步，這都要感謝許多動保團體和關心動物的立委長期以來的努力和付出。沒有他們，台灣動保法不可能開始，也不會走到這一步。然而立法只是開始的第一步，更重要的在後面的執法和稽查，畢竟執法不彰的法律最多只是一個美好的勸告而已。希望今後政府能夠投入更多預算和人力在執法資源上，讓動保法確實達到它立法的目的，避免更多動物受苦受難的悲劇再發生。也希望未來修法能夠更擴大保護的範圍，讓數量龐大卻受苦最深的經濟動物、實驗動物等能夠有更多的保護。這不僅是世界動物保護的趨勢，更是現代公民社會最重要的課題之一。


註釋
一、Mike Radford, Animal Welfare Law in Britain: Regulation and Responsibility, OUP Oxford (2006).
二、Helena Striwing, Animal law and animal rights on the move in Sweden, 8 Animal L. 93 (2002).
三、Amanda Whitfort, Evaluating China’s Draft Animal Protection Law, SYDNEY LAW REVIEW VOL 34:347(2012)

河馬的眼淚和死亡: 罰不夠? 還是根本罰不了?

在阿河的悲劇發生前，我們不時可以看到各種虐待動物的新聞或動保團體披露的殘忍飼主，但除了極少數的案例能讓司法真正介入給予制裁之外，絕大多數被舉發的傷害動物行為都得不到進一步的具體處置，而台灣社會對受害動物的不捨悲憤也往往在新聞熱度退燒後消失殆盡，於是類似的不幸就這麼輪迴般不斷上演。這其中究竟出了什麼問題? 我們的動物保護法不是明確規定了虐待動物的刑責嗎? 還是說動保法的刑度根本不足以嚇阻犯罪呢?



過份限縮的虐待定義

由於動保法並非以『避免動物受苦』的為立法標準，而是以管理方便為前提，因而極為限縮可罰虐待動物的定義，僅侷限在生理上的明顯傷害 (以動物肢體或器官是否達到殘缺或喪失功能、或甚至動物死亡為標準)，卻排除同樣嚴重影響動物福利的『心理傷害』或『生理痛苦」，這就讓許多的虐待動物行為有漏洞可鑽。更重要的是，動保法僅僅處罰故意行為，在主觀要件如此限縮的情況下，許多不當對待和虐待行為便落入了灰色地帶。也就是說，飼主或管領人無論有意或無意造成動物痛苦，只要以「不是故意的」作為藉口，加上難以查證，就難以被起訴甚至定罪。這也是為什麼諸多公私立動物收容所、繁殖場、展演場所和其他持有飼養動物的機構單位，縱使有再多令人髮指的照顧管理問題（例如: 不小心忘了餵食、不小心讓飼養環境髒亂、不小心沒有注意動物生病、不小心沒有把運輸中河馬固定好..等），只要無法確認有虐待動物的故意，就算明顯造成動物嚴重的傷害。這種種的不小心、疏忽和不作為，顯然是避重就輕的推托之詞，依然可以成為『顯無違法』的最大利器，甚至就算被主管機關移送法辦也難以被起訴。因此，絕多數可憐受苦的動物們都得像阿河一樣，除非到了受盡折磨而瀕死的程度，否則根本無法受到任何法律的保護。



違反飼主責任無法可罰

以這次阿河事件為例，早在事故發生前，天馬牧場就多次被民眾或媒體檢舉有不當飼養或虐待情事，但地方政府在獲報清查後皆表示「未發現虐待動物」。然而，在後續動保團體針對全台動物展演場所進行的實地調查中，依然指出天馬牧場是最為惡劣的動物展演場所，更進一步詳列出天馬牧場各項違反動保法及動物福利標準的飼養照顧和管理方式。雖然這些報導都一再顯示天馬牧場長期嚴重忽視動物福利甚至虐待動物的事實，但問題的關鍵在於：現行動保法下，除非這些不當行為明顯造成了前述的故意虐待動物行為，否則絕多數的飼養不當問題根本難以成立任何罰責。又，即便動保法第五條第二項清楚規定了飼主或動物管領人應負的基本照顧責任，但荒謬的是，整部動保法完全沒有任何與應付基本照顧責任相對應的罰責。既然有法無罰，那麼明文規定的飼主責任充其量也只是一個不痛不癢的好意勸告罷了。

處罰過失虐待的重要

放眼先進國家的立法以及執法經驗，因為疏忽而造成動物的受苦，不但是明文處罰的過失行為，也在虐待動物犯罪中佔了多數。在這些先進國家的動物法中，疏忽的標準都取決於『在一般客觀判斷下，飼主或動物管領人(無論長期或短暫) 應該知道這樣的疏忽或不作為是可能會造成動物受苦的結果 (無論是生理或心理)』，而所謂『受苦』的標準，就是我們在前一篇文章一再強調的『不必要的痛苦』。因此，只要造成了動物的傷害，即便只是一時疏忽沒有盡到義務，依然必須負上過失虐待動物的刑責或行政罰責。雖然各國常因各自動物保護程度和法文化內涵不同等因素，而對不必要痛苦的衡量有所差異，但處罰過失虐待的原則卻都是一致的。



結語

長久以來，社會大眾每每遇到令人難以忍受的虐待動物事件，總是不禁質疑是否因為法律罰得太輕了才會沒有遏止殘忍的效果。事實上，有法無罰或有法難罰的窘境，才是台灣動保法失去公信力的主要缺失。唯有動保法以『避免動物承受不必要痛苦』為立法核心標準並且處罰『過失虐待』，才有可能強迫所有持有、飼養、甚至只是短暫對動物有控制能力的飼主和管領人，善盡其對動物的照顧責任，也才能避免阿河和許多動物受苦悲劇再度發生，更讓動物保護法終於得以真正有效的保護動物。