2015年3月12日 星期四

「鼓勵合法棄養」的謬誤和思考

動保法最新修法在今年二月正式施行後 ( 相關修法重點可以參考這裡 ) ,最受矚目也備受爭議的及其相關配套也即將上路。其中引起媒體以聳動標題「繳交2400元可合法棄養」的新北市收容所動物政策不但引發輿論批評這是「鼓勵合法棄養」,更有人質疑這樣的規範也只能夠處罰到守法棄養的民眾而不能進一步扼阻非法亂丟狗的人。在這一連串的報導中跟批評聲中,可以看到一般社會大眾因普遍缺乏動物福利概念而對相關政策的嚴重誤解和道德焦慮也突顯出了政府長期以來在流浪動物問題上的失職失能,因而在面對此次倉促立法和零安樂落日條款期限壓力下,無論在政策訂定或執行執法都上備受社會和動保團體質疑和批評的窘境。


首先我們都同意流浪動物之所以是一個嚴重的社會問題,就在於它牽涉到的不僅是動物流浪在外受痛受難的悲慘事實,而是更多環境、衛生、疾病、生態等公共問題。而棄養動物就是這個問題的主要來源。因為即便在大量TNR或移除流浪動物數量等控制手段下,一旦有棄養,任何手段的效果都會因而大打折扣,而讓流浪動物消失的目標變得幾乎不可能。更重要的是要達成零安樂死目標的前提,就是流浪動物實際數量必須有明顯下降並不再增加,如此在收容所進狗數得以控制一定數量之下,在被領養的動物外,收容所才可能在不需安樂死動物的情況下,仍有足夠空間和資源提供牠們良好甚至長期的收容和飼養環境。因此要達到符合動物福利的零安樂死最大首要目標之一就是解決棄養問題。



在動物法和動物福利的定義上,棄養就是沒有為動物做好妥善的安排而故意或過失安置在沒有人看護和照護的環境下。在許多先進國家立案例上這都被視為一種虐待動物類型 (註一),因為動物在這種情況下,可被預見將會受到不必要痛苦的可能性是非常的高,這也是少數不需要確定動物有確實受苦的結果而直接被認定是虐待動物行為的類型。雖然我國動保法雖沒有特定將棄養行為歸類在一般的虐待動物行為中,但在該法第五條飼主責任和第二十九條都清楚規定了不得棄養的法律責任。也再次說明了棄養行為的嚴重性和必須嚴格禁止和預防發生的重要。


若要進一步處理棄養問題,除了是提升飼主責任教育外,更重要就是完善的管理制度和執法稽查。就像當年要強制要求機車騎士戴安全帽一樣,長期的宣導為了行車安全請務必騎車要戴安全帽,都遠遠比不上警察嚴格密集臨檢開罰來得有效。反觀台灣的飼主責任管理制度,即便動保法早強制要求飼主登記和寵物晶片辨識,但長期以來都在宣導階段,而從未徹底執法稽查 有法無罰,等於沒有規定。無法辨識動物身分的情況下,棄養無從開罰問題也無從改善若再加上被棄養動物沒有被絕育,延伸出的不但是被棄養動物本身的苦難,在外繁殖的結果,更多的悲慘的生命繼續在流浪的輪迴中受苦,流浪動物也因此成為無法結束的惡性循環。

雖然飼主因故無法繼續飼養動物而送到收容所的行為固然在一定程度上違背了我們對理想飼主責任的期待,在卻是法律對飼主對低的責任要求而不構成所謂的棄養責任』。因為收容所至少是暫時能夠提供動物妥善照顧的去處 (當然前提還是收容所進狗數控制在一定數量之下而能夠兼顧動物福利)。將來無論能夠被幸運領養或繼續待在收容所都能夠受到照顧,而不是命運乖舛被丟棄在外,遭受任何被餓死凍死撞死或被人虐待的可能。


也許很多人會說,無論如何都不應該放棄動物,不管被丟棄在外或送到收容所。是的,我們都同意一旦決定擁有伴侶動物,就應該履行照顧牠們一輩子的承諾。但就好像養育子女一樣,總是會有父母因為各種可責或無奈的因素無法繼續扶養子女。如果又在沒有其他親友能夠幫忙的情況下,這時國家社會福利系統就必須提供一套完善良好的出養系統,讓孩子能夠得到妥善得安排和照顧。同樣的道理,理想的收容所就是扮演著在這種萬不得已情況下(走失、被棄養或因受虐被強制收容等) 能夠提供動物完善收容照顧,進而安排其他去處的轉介角色。



然而這裡必須特別強調的,雖然飼主可以透過合法管道放棄飼養,並不代表法律鼓勵這樣的行為。在這次動保法最新修法,無論因非法棄養或合法放棄飼養的飼主都因此喪失將來再次飼養或領養伴侶動物的權利。這也是法律對理想飼主責任和現實考量的權衡和妥協。


長久以來政府在流浪動物問題在的失職失能,流浪動物數量無從降低,收容所動物數爆增,收容收非但不能正常發揮其應該的功能,甚至成了人間煉獄,十二夜的故事只是悲慘故事的冰山一角。『收容所零安樂死』並不應該是流浪動物問題目標,而是解決問題的必然結果
唯有嚴格徹底執行和稽查動保法相關的規範來遏止棄養問題才可能進一步控制流浪動物數量,進而真正達到零安樂死的結果,這些包括:

1.已立法多時的動物晶片登記和辨識
2.本次新修法的有主動物強制結紮
3.控管寵物業者和寵物買賣等

否則『零安樂死』非但無法解救動物,在依舊龐大進狗數壓力下,動物的下場最後只有兩個結果:以各種悲慘的方式生活甚至死亡在收容所之內或之外。


結論

合法的放棄飼養是法律對飼主責任最低限度的容忍,而非法棄養是法律絕對不容允許的行為。這樣的立法考量和政策手段為的都是同一個目標,讓伴侶動物不再流浪。然而要解決問題的層面環環相扣,無論在流浪動物問題政策制定或法規執行上,政府都必須確實做到全面考量,缺一不可。長久以來,台灣已經耗費太多設本成本在這個問題之上,不是不知道該怎麼做,而是根本沒有做好。長期下來的結果,非但流浪動物的悲苦依舊,台灣動物保護的腳步更因此遲遲無法前進來給予數量更為龐大、處境更加悲慘的經濟動物和實驗動物等更多的關注。透過這次最新立法,希望帶給政府破釜成舟解決流浪動物問題的決心和力量。而了解問題和相關手段政策就是我們監督和支持政府的第一步。


2015年2月12日 星期四

簡評2015年動保法最新修法

最新的台灣動物保護法在上個月23日三讀通過,必於本月六號正式施行(詳細修改內容可參考這裡)。此次修法最大變革是將過失虐待動物行為列入裁罰範圍,並且增加了嚴格飼主責任罰則的規範 (Legislative duty of care towards animals)。這不但是我國動物保護運動的一大里程碑,也使得我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家。以下我們將就這次修法的重點以及其中可能的問題,做一個概要的分析和評論。


處罰過失虐待

我們已經在上一篇文章中詳述過處罰過失虐待的重要性,因此這裡就不再贅述。在修法後,像阿河及許多因飼主過失造成動物傷害或死亡的案例,便能於法有據地進一步被起訴和定罪。只是仍美中不足的是,無論是故意及過失虐待動物的傷害標準,在修法後仍以動物是否具有明顯生理傷害或死亡來衡量,而非如歐美先進國家立法所強調的,以造成動物顯著或持續的痛苦做為裁罰輕重標準 (註一)。這樣一來,許多無明顯生理傷害、但確實造成動物痛苦的虐待行為,就難以受到法律較多的保護。如瑞典動物法律師Helena Striwing所言:在動物福利法下,"受苦"應為任何違法行為之成立先決條件,亦即以保護動物免於受苦為目的 (註二)。


確認嚴格飼主責任

在第五條飼主責任部分,修法後的第三十條之一明訂了即便動物沒有受到傷害,但若動物管領人違反該條第二項各款規定,經勸導後仍無改善將按次開罰。這個立法不但確定了嚴格飼主責任(反之則必須要有造成動物傷害的結果才能處罰),亦明文要求動物飼主或管領人要積極履行對動物的照護責任並提升其動物福利。這確實是我國動保法發展的一大進步。然而相當可惜的是,第五條二項第六款至八款將飼主責任和規範條件限縮在寵物的照護上,大幅度侷限了保護範圍,使得飼主責任無法擴及所有動物種類的管領人(如展演動物、實驗動物和經濟動物等更多需要被關注的動物),實為一大缺憾。

嚴格飼主責任目前也是歐美先進各國,甚至有長久動物保護法歷史的亞洲先進國家及區域(註二) 努力的修法目標之一。以發展動物保法歷史最悠久的英國為例,其在2006年便修法並新增嚴格飼主責任來取代已施行近一世紀之久的動物福利法。這個重要的改革除了確認飼主對管領動物(不限定動物種類)的嚴格責任,亦標示了現代動物保護立法目標已由防止虐待動物等行為,更進一步擴展到促進和改善動物福利等目標之上。


展演動物執照管理


在阿河事件後,展演動物和寵物繁殖業者一樣必須要事先申請執照才能營業。雖然進一步的辦法細則需要將來主管機關訂立後才能得知,但目前展演動物主要都以展演野生動物為賣點,無論從生態保育或是生命教育的觀點,野生動物都非常不適合被利用在展演目的上。近年來,世界各國的動物園因為考量到定位與動物福利的衝突,都在努力的尋求自身存在的合理和正當性,而純粹以娛樂為主的動物展演是否還應該存在,實在令人相當質疑。以芬蘭動物保護法為例,該法規定展演動物執照僅限以展演少數野生動物或非野生動物為主的場所申請。同樣的,即便有了事前執照把關,事後對動物管領人的監督稽查才是最重要關鍵。然而如同前述,由於新修訂的嚴格飼主責任將許多規範限於寵物上,排除了包括展演動物在內的其他動物,因此也大幅度的降低了事後稽查的有效保護。除非動物管領人因不當飼養而造成動物傷害,否則就算動物因活動空間不足之類的原因造成不適和痛苦也無法可管。另外,如果稽查的行政資源還是沒有強力提升及改善,展演動物執照管理就又會跟寵物繁殖業者執照一樣,即便動保法早有執照管理規範,層出不窮的繁殖貓狗悲劇仍然無法遏止。


寵物食品管理及獸醫師用藥

這次修法大幅度的增加了許多寵物食品安全和獸醫師用藥相關的管理規範,事實上這些規範與動物保護本身根本無關。首先,藥事法獸醫師用藥的限制本身就很荒謬,幾乎沒有其他國家有這樣的限制。而早年飼料法更不知何故將寵物排除在外,為了避免寵物食品安全問題造成動物傷亡悲劇,再加上相關管理法規因為種種阻礙和因素無法完成立法,才有了這般借屍還魂的立法出現。因為不論就立法目的或執法權責等考量,動物飼料安全或獸醫師用藥都應該統一各歸所屬法規規範和稽查執法。將寵物食品或獸醫師用藥等規範訂立在動保法,卻又不是由動保員負責稽查 (動保本身業務甚至早就難以負荷),這些都可能造成將來權責工作分配和究責等問題。參考外國的立法,也幾乎沒有將寵物食品規範在動物飼料或食品相關法規以外的例子。因此,未來應該朝向直接在藥事法及飼料法中就以上內容進行增刪修訂,這才是根本之道。

另外值得一提的是,雖然動物疾病衛生或飼料安全和動物保護法沒有直接關係,但近年來無論世界動物衛生組織歐盟都已將動物福利列入食品安全及衛生防疫等重大議題的重要決策中。但我國在這一方面卻完全沒有跟上國際趨勢,相關食品以及動物疾病防疫政策都沒有進一步將動物福利問題列入考量或符合最新的國際標準。最近因禽流感發生的非人道撲殺的爭議,就是最明顯的例子。在歐盟的推動下,未來更多的動物福利議題都將可能成為WTO貿易障礙的條件(例如世界貿易組織已禁止不人道的海豹產品交易等),這些國際趨勢和標準都是政府不應該再忽視的問題。


安樂死落日條款

流浪狗議題一直都是我國動保法的核心焦點,也是當初動保法推動立法成功最主要的關鍵。因此這次最備受關注的修法,應該就是收容所『零安樂死』目標及其落日條款的入法。收容所安樂死問題與流浪狗數量是直接相關的,如果兩年落日條款到期後,政府依然沒辦法確實減低流浪狗數量並因此減少流浪狗進收容所數量,那麼收容所的收容問題和日後犬隻的出路問題就將會是一大難題。如同動保團體所憂慮的 "對於此一修法取向,是否能夠逼出整體社會「從源頭減少流浪狗」,抑或最後還是形成--收容所動物數量暴增,讓動物以「其他方式死(病死、痛死、咬死)」或「到其他地點死」等種種扭曲現象,且地方政治生態能否配合?相關經費與配套措施是否能即時、有效到位?"  為了避免此等『零安樂死』政策最後只是解決流浪狗問題的"安慰劑",政府必須積極在減低流浪狗數量上著手,嚴格執行和稽查 (1)已立法多時的動物晶片登記和辨識、(2)本次新修法的有主動物強制結紮、(3)控管寵物業者和寵物買賣等。這些都是達到穩定控管和降低流浪動物數量等目標不可或缺的手段。其中,為了達到避免動物繁殖過量並鼓勵領養流浪動物,控管寵物業者和寵物買賣、在政策上限制繁殖動物數量、或是進一步課徵購買寵物稅金等手段都是可以進一步考慮的。


委託民間辦理相關業務

刑罰最重要的目的乃是恫嚇與預防犯罪,這只能藉由充分有效的執法來完成,而非愈加嚴苛的刑罰,行政裁罰亦是如此。長久以來,我國動保法最大的問題除了部分的立法缺失以外,當屬配合執法行政資源的嚴重不足。例如飼主登記和動物辨識的機制,雖然早有相關規定,但多年來卻只是停留在宣導階段,而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰,如此有法無罰的規定根本形同虛設。即便修法後已經擴大虐待動物的保護範圍,但在行政資源有限的情況下,要如何達成全面的稽查,讓保護能夠擴及伴侶動物以外的更多動物(像是可憐受苦慘死的阿河),便是修法後最關鍵的挑戰。


也許是有鑒於長期以來執法不足的問題,這次修法特別在第二條要求直轄及縣(市)政府應設專職動物保護機關,在第二十三條中增訂了委託法人、民間團體或個人辦理動保稽查業務的執行,並於第三十三條之二中訂立獎勵檢舉違法的條文等,這些確實不失為解決之道。然而,能夠符合專業能力被委任執行稽查業務的團體,其條件資格於動保法中並未詳細規定,也難以想像除了少數動保團體以外還有哪些民間組織有能力被委任動保稽查業務。但值得思考的是,放眼世界各國,動保團體都是監督政府和推動該國動物保護運動和立法的最大核心。在保持中立和監督政府執法的位置上,他們主要或完全是靠民間募款捐助來維持營運和理念。就算與政府單位合作也非上對下的委託關係,而是互不相屬各自獨立的合作機制。因此,如何確保被委託團體的執行業務能力,以及被委託動物保護團體如何維持其監督政府的獨立性,絕對是修法後不容忽視的執法關鍵。



強制接受動保教育課程及禁止再飼養

最後非常值得稱許的是,這次修法新增訂若因違反動保法第二十五條到三十條而受到有罪判決、緩起訴或罰緩者必須接受強制的動保講習課程,以及禁止有棄養或虐待行為前科的行為人再飼養或領養動物,這些都是避免行為人再犯及給予再教育很好的機制。然而,國內外許多觸犯動保法的案例都牽涉到心理疾病等問題(例如囤積動物的案例),因此未來修法是否應該在動保課程之外,依個案需求增加強制心理治療等手段,也是非常值得考慮的地方。


結語

雖然上述內容針對這次修法提出了許多疑慮,但整體來說此次修法確實在動物保護法制上邁進了相當大的一步,這都要感謝許多動保團體和關心動物的立委長期以來的努力和付出。沒有他們,台灣動保法不可能開始,也不會走到這一步。然而立法只是開始的第一步,更重要的在後面的執法和稽查,畢竟執法不彰的法律最多只是一個美好的勸告而已。希望今後政府能夠投入更多預算和人力在執法資源上,讓動保法確實達到它立法的目的,避免更多動物受苦受難的悲劇再發生。也希望未來修法能夠更擴大保護的範圍,讓數量龐大卻受苦最深的經濟動物、實驗動物等能夠有更多的保護。這不僅是世界動物保護的趨勢,更是現代公民社會最重要的課題之一


註釋
一、Mike Radford, Animal Welfare Law in Britain: Regulation and Responsibility, OUP Oxford (2006).
二、Helena Striwing, Animal law and animal rights on the move in Sweden, 8 Animal L. 93 (2002).
三、Amanda Whitfort, Evaluating China’s Draft Animal Protection Law, SYDNEY LAW REVIEW VOL 34:347(2012)

2015年1月5日 星期一

河馬的眼淚和死亡: 罰不夠? 還是根本罰不了?

在阿河的悲劇發生前,我們不時可以看到各種虐待動物的新聞或動保團體披露的殘忍飼主,但除了極少數的案例能讓司法真正介入給予制裁之外,絕大多數被舉發的傷害動物行為都得不到進一步的具體處置,而台灣社會對受害動物的不捨悲憤也往往在新聞熱度退燒後消失殆盡,於是類似的不幸就這麼輪迴般不斷上演。這其中究竟出了什麼問題? 我們的動物保護法不是明確規定了虐待動物的刑責嗎? 還是說動保法的刑度根本不足以嚇阻犯罪呢?



過份限縮的虐待定義

由於動保法並非以『避免動物受苦』的為立法標準,而是以管理方便為前提,因而極為限縮可罰虐待動物的定義,僅侷限在生理上的明顯傷害 (以動物肢體或器官是否達到殘缺或喪失功能、或甚至動物死亡為標準),卻排除同樣嚴重影響動物福利的『心理傷害』或『生理痛苦」,這就讓許多的虐待動物行為有漏洞可鑽。更重要的是,動保法僅僅處罰故意行為,在主觀要件如此限縮的情況下,許多不當對待和虐待行為便落入了灰色地帶。也就是說,飼主或管領人無論有意或無意造成動物痛苦,只要以「不是故意的」作為藉口,加上難以查證,就難以被起訴甚至定罪。這也是為什麼諸多公私立動物收容所、繁殖場、展演場所和其他持有飼養動物的機構單位,縱使有再多令人髮指的照顧管理問題(例如: 不小心忘了餵食、不小心讓飼養環境髒亂、不小心沒有注意動物生病、不小心沒有把運輸中河馬固定好..等),只要無法確認有虐待動物的故意,就算明顯造成動物嚴重的傷害。這種種的不小心、疏忽和不作為,顯然是避重就輕的推托之詞,依然可以成為『顯無違法』的最大利器,甚至就算被主管機關移送法辦也難以被起訴。因此,絕多數可憐受苦的動物們都得像阿河一樣,除非到了受盡折磨而瀕死的程度,否則根本無法受到任何法律的保護。



違反飼主責任無法可罰

以這次阿河事件為例,早在事故發生前,天馬牧場就多次被民眾或媒體檢舉有不當飼養或虐待情事,但地方政府在獲報清查後皆表示「未發現虐待動物」。然而,在後續動保團體針對全台動物展演場所進行的實地調查中,依然指出天馬牧場是最為惡劣的動物展演場所,更進一步詳列出天馬牧場各項違反動保法及動物福利標準的飼養照顧和管理方式。雖然這些報導都一再顯示天馬牧場長期嚴重忽視動物福利甚至虐待動物的事實,但問題的關鍵在於:現行動保法下,除非這些不當行為明顯造成了前述的故意虐待動物行為,否則絕多數的飼養不當問題根本難以成立任何罰責。又,即便動保法第五條第二項清楚規定了飼主或動物管領人應負的基本照顧責任,但荒謬的是,整部動保法完全沒有任何與應付基本照顧責任相對應的罰責。既然有法無罰,那麼明文規定的飼主責任充其量也只是一個不痛不癢的好意勸告罷了。



處罰過失虐待的重要

放眼先進國家的立法以及執法經驗,因為疏忽而造成動物的受苦,不但是明文處罰的過失行為,也在虐待動物犯罪中佔了多數。在這些先進國家的動物法中,疏忽的標準都取決於『在一般客觀判斷下,飼主或動物管領人(無論長期或短暫) 應該知道這樣的疏忽或不作為是可能會造成動物受苦的結果 (無論是生理或心理)』,而所謂『受苦』的標準,就是我們在前一篇文章一再強調的『不必要的痛苦』。因此,只要造成了動物的傷害,即便只是一時疏忽沒有盡到義務,依然必須負上過失虐待動物的刑責或行政罰責。雖然各國常因各自動物保護程度和法文化內涵不同等因素,而對不必要痛苦的衡量有所差異,但處罰過失虐待的原則卻都是一致的。



結語

長久以來,社會大眾每每遇到令人難以忍受的虐待動物事件,總是不禁質疑是否因為法律罰得太輕了才會沒有遏止殘忍的效果。事實上,有法無罰或有法難罰的窘境,才是台灣動保法失去公信力的主要缺失。唯有動保法以『避免動物承受不必要痛苦』為立法核心標準並且處罰『過失虐待』,才有可能強迫所有持有、飼養、甚至只是短暫對動物有控制能力的飼主和管領人,善盡其對動物的照顧責任,也才能避免阿河和許多動物受苦悲劇再度發生,更讓動物保護法終於得以真正有效的保護動物。

2014年12月31日 星期三

河馬的眼淚和死亡: 被漠視的痛苦

阿河死了,有人惋惜,有人憤怒,更有更多人的問要怎麼避免下一個悲劇。

事實上這樣類似的悲劇在台灣現行動物管理和保護法制內,絕對不止是一個單一個案(請見新聞一新聞二)。阿河的事件凸顯出的不止是國家法制的缺失漏洞,更多是對不同物種動物福利和痛苦的漠視和無知。這一系列的文章將以阿河事件為起點,來檢討台灣目前動物保護法治和管理制度的層層問題,並討論我們該如何進一步來改革與改善這些缺失,除了希望能夠提供在動物法上的觀點之外,更期望讓更多人意識到對動物的殘忍其實無所不在,在於心不忍之外,我們必須建立一個完善的的法制和監督機制,才可能避免下一個阿河,和更多更多無辜可憐的動物受苦受難....這是現代公民國家的責任,更是生命教育最關鍵的部分之一。



 醫不了河馬憑什麼展演河馬?

首先從阿河摔落重傷的第一時間,天馬牧場業者顯然根本不具備處理野生動物醫護救治的資源,業者特約獸醫連提供初步醫療診斷都做不到,需要由動保團體出聲為受傷動物爭取地方政府和當地獸醫醫學中心的介入。然而,連當地最大的獸醫醫學中心也因缺乏相關經驗,而無法進一步具體判斷動物是否有醫治的可能、是否有減輕痛苦的需要、或是否應該施行安樂死來避免更大的痛苦等。在傷勢都無法具體評估之下,只能用消極的方式觀察動物狀況來決定其他醫療可能。在阿河的例子裡,我們甚至得等到他死亡後的驗屍過程,才能推測他到底在重摔之後承受了多少折磨。如果沒有能力處理河馬或任何動物的病痛意外,天馬牧場到底憑什麼展演這些動物?負責審核的地方政府難道也瞎了嗎?



該緊急接手的權責單位在幹嘛?

荒唐的是,在第一次重摔之後,動保法第十一條、三十二條三十三條明明就規定了若飼主無法提供必要醫療,或者讓動物遭受傷害有致死之虞,地方政府可以對危難中動物接手處置。但台中地方政府權責單位竟然沒有任何作為,反而讓已經身受重傷的河馬任由已經違法的飼主繼續處置,於是命運乖舛的阿河又在依然粗糙的後續安置過程中,因保定不當而遭受二次重摔。如果河馬都摔到掉眼淚癱坐不起而業者又顯然沒有任何相關獸醫專業甚至毫無後續處理能力,身為權責單位的地方政府卻還不接手緊急沒入處置,只會在動物受盡折磨直到嚥氣之後,才於事無補的將飼主業者依動保法第五條第二項未妥善照顧動物死亡和三十條第二項致動物重傷或死亡等規定移送法辦,並大張旗鼓宣示要密集稽查天馬牧場。請問台中市動保處在 河馬真正受苦的時候到底在幹嘛? 你們難道只會這種徒具形式的亡羊補牢嗎?



問題還是在動物保護法上

『避免動物受苦』是現代動物福利法制最重要的核心標準,世界各國不但以此目標訂立動物保護法,歐盟的虐待動物標準更是建立在避『免動物受到不必要痛苦』的基礎之上。以『避免動物受苦』這個標準看來,我國的動物保護法根本沒有以此為中心,而只是以"管理方便"為最大考量。於是動保法從飼主責任的裁罰到虐待動物的構成要件,甚至連緊急沒入動物的規範和執法,在立法實際執行上都一再限縮其保護範圍,連運輸規範也僅限於特定家畜,直接漠視了千百萬種能夠和我們感受同樣痛覺的脊椎動物。也因此,即便動物保護法的立法旨意在保護所有人為控制下的脊椎動物,如經濟動物、伴侶動物、實驗動物,當然也包括人工飼養圈養的野生動物,也規定動物保護檢查員有權稽查動物展示等其他營業場所,然而保護和裁罰範圍的限縮加上有限的行政人力資源,動物保護權責單位難以對所有持有動物的單位機構(公私立動物園、動物展演場所等)進行不定期的動物保護監督和檢查,只能靠著毫無動物福利檢驗和稽查標準的環境教育設施場所認證來進行形式上的管理。


結語

管理制度的缺失,監督執法的怠惰,甚至到了緊急危難發生時,連補救減輕動物痛苦的機制都毫無作用,使得河馬在意外之後無端承受了難以想像的折磨直到死亡。而這些問題都源於動保法和相關規範是建立在管理動物而非避免動物不必要痛苦的標準之上,我們評斷動物痛苦和預防補救的方法顯然背離目前國際認定的動物福利標準,更縱容諸多殘忍到了習以為常的地步,也因此導致阿河事件的荒謬和死亡。


2014年5月20日 星期二

談流浪動物修法改革:完整的飼主責任法制


流浪動物不是垃圾

台灣的流浪動物問題沈痾已久,必須藉著整體公共政策結構的改善,才可能達到「兼顧動物福利」和「減低流浪動物數量」的目標。而現行動物管理政策的首要問題,即在於政府實際上並沒有依據動保法立法精神來處理流浪動物,反而是將牠們視作環保政策中垃圾處理的一部分。也因此,公立收容所多與垃圾環保回收站相鄰,捕狗業務也多是交由縣市地方政府的清潔隊處理,而非由專職動物管理人員進行人道捕捉和後續的收容處置。

在如此落後的公共政策背景下,政府長期怠惰、漠視流浪動物福利,加上流浪動物源頭管理的法制缺失與執法不彰,使得流浪動物問題多年來無法有效改善,更讓原本僅是管理政策最後手段的安樂死成了處理流浪貓狗問題的「唯一有效手段」,導致每年近十萬隻的流浪動物死去。另外,多數公立收容所的惡劣環境和粗糙的管理方式,以及不堪負荷龐大收容壓力引發的種種殘忍行為,也因法制的不健全讓收容所的加害無「法」可治。




民間修法目標 舉報補捉門檻高

無庸置疑,修法是改善流浪動物問題的唯一可能。然而,目前修法方向卻成了政府與民間流浪動物保護團體雙方的最大爭議。

目前民間呼聲最大、響應也最熱烈的TNR法制化訴求,除了期望精準捕捉造成嚴重問題的流浪動物以及推動人道捕犬辦法之外,更主要著眼於推動TNR法制化,讓民間的流浪動物保護團體能夠方便執行TNR。然而這樣的修法訴求,全然忽視了流浪動物問題並不只是動物的生存而已,更是與諸多公共政策(環境衛生、生態、疾病防治、人狗衝突等)息息相關。

根據本次的修法訴求,流浪貓狗除非「造成嚴重問題」否則不得被舉報補捉,而可以繼續流浪街頭。在這個版本的修法下亦刪除了原有處理走失動物的條文。

這將導致有做飼主登記和打晶片的寵物一旦走失或被棄養,若非造成嚴重問題將不會被捕捉收容,因而失去被收容所辨識後送回原飼主、或確認棄養後開罰飼主的機會。如此一來,不但導致現行動保法要求作飼主登記和植入晶片的目的和功能完全喪失,更因為本次的修法訴求主張TNR執行的個人或團體不得為飼主或管領人,而造成這些TNR之後便繼續流浪的動物個體無人負責,形成龐大的公共管理漏洞。

這些流浪動物一旦出了狀況,便成了沒有飼主管領人可以究責的窘境。或許推動修法的民間團體認為,TNR之後的飼主和管領人的規定,可在本次修法通過之後在後續地方主管機關訂立之絕育回置辦法中再來詳述。然而,此等攸關飼主權利和義務的重要內容,既非地方主管機關訂立的辦法能夠定義,更不應該等到後續的絕育與回置辦法來另行規定。




TNR之後呢?

除此之外,若是僅有TNR而缺乏完整配套與照護,讓動物繼續流浪就是一種殘忍,這也是在國外法制上棄養行為得以被視為虐待動物的一種犯罪類型的原因。或許主張TNR法制化的團體可以做到餵養以外的其他照護而得以確保動物的福利,甚至能夠做到維持環境衛生整潔以及傳染疾病控制(如定期施打疫苗等)。

但在現實上我們不得不質疑,除了封閉型的校園、社區、及具天然屏障的地理環境如離島之外,能做到這樣完整管理和照護的可能範圍有多大?更遑論有完整後續照護的TNR還必須取得共處人員(如社區民眾、校園師生)的共識才可能徹底執行,在不能完整執行後續管理和照護的上述範圍之外,流浪動物TNR之後又該怎麼辦?

另外,若只是消極的放任動物在外生活,就必須面對動物沒有人陪伴在旁的現實問題。即使這些動物性情溫和對人友善,誰能夠保證牠們不會因一時衝動或在被逗弄下攻擊人類,或在無人看護下被惡劣之人虐待欺負?而且,一旦TNR放養的情形變成常態,不負責任的飼主更可以安心的將動物棄養,不必擔心動物會受苦也不會因此被處罰,而使得飼主的責任感更蕩然無存。




更完整的飼主責任制度

在歐盟各國中唯有希臘將TNR合法且徹底施行,但是希臘的流浪動物問題至此卻依然不見解決的可能。追根究底其失敗原因,最主要的就是因為僅實行TNR讓飼主誤以為動物在街頭終究有人照顧,因此更是肆無忌憚的棄養寵物,也造成了更多的問題。

但是,如果TNR法制化的訴求如此爭議,我們是否有更好的修法選擇來幫助受苦的流浪動物呢?

我們不難理解,TNR法制化之所以會引起熱烈迴響,最大的原因就是目前收容所惡劣殘忍的環境和管理,讓許多人寧可把流浪動物絕育後放回街頭,也不願意看見流浪動物在收容所裡受折磨甚至橫死。而收容所既然要肩負收容與照護動物的功能,就應該被視為動物的管領人,並且根據現行法第5條第2項各款,做到下列飼主和管領人該有的照顧行為:

一、提供適當之食物、飲水及充足之活動空間。
二、注意其生活環境之安全、遮蔽、通風、光照、溫度及清潔。
三、提供法定動物傳染病之必要防治。
四、避免其遭受惡意或無故之騷擾、虐待或傷害。
五、提供其他妥善之照顧。




不放任飼主無知 追究過失虐待

然而,由於現行法制只處罰「故意虐待」動物的行為,因此只要無法證明飼主或管領人是故意讓動物受苦就無法依法處罰。但是放眼各國,除了處罰故意虐待動物的行為之外,更相當注重「過失虐待」這另一種最常見的虐待動物行為類型。也就是說,即便飼主或管領人只是因為一時大意沒有盡到責任而造成動物受苦,只要一般的客觀判斷下認為飼主應該知道這樣的疏忽或不作為可能會造成的後果,就要承擔起其所造成的過失之責任。

因此,只有在修法處罰過失虐待行為的前提下,才有辦法強迫收容所改善殘忍惡劣的管理和虐待現況,並且確實遵守符合動物福利的管理原則。同樣的,這樣的處罰條件還能用來制裁無良的寵物販賣和繁殖業者。此外,雖然現行法已有棄養行為的相關罰則,但由於現行法制不處罰過失行為,因此飼主若是棄養寵物被發現,依然可以用「動物只是不小心走失」為藉口來辨解,而導致公部門無法對棄養行為追究責任。

當然,要確切執行禁止棄養或協尋送回走失動物的前提,還是要靠全面的飼主登記和動物辨識的機制。雖然現行法已經有相關的規定,但多年來卻只是停留在宣導的階段,而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰,如此有法無罰的規定根本形同虛設。所以,關鍵有效的修法方向即在於建立起完整的飼主責任入法,這不但能夠彌補現行法在動物防虐機制上的重大立法缺失,更可以加強一般個人飼主和飼養動物相關產業或機關在內的動物管領人的法律責任。不只如此,這樣的保護範圍還可以擴及到伴侶動物以外,涵蓋到以往少有受到關注的經濟動物與實驗動物等的動物福利上。若能搭配更妥善的寵物繁殖買賣管理,則可望全面的完備動物保護法在流浪動物問題上的過往缺失。



多管齊下 完備流浪動物管理

總之,TNR或許仍可作為暫時的流浪動物管理手段,但必須是在前述提及的完整配套幫助下,才可能兼顧動物福利與民眾權益。但TNR終究非釜底抽薪之計,要想做到全面有效的流浪動物減量目標,除了以上所提到的修法重點外,還包括了加強以領養代替購買、有主動物結紮、以及飼主責任教育等動物管理政策的執行以及確實執法。因此,追本溯源的根本的解決之道,還是在於整體動物管理政策的改革才是。

原文於2014年5月17日發表在環境資訊電子報

2014年5月13日 星期二

5月10日動保修法大遊行 TNR法制化是唯一救贖?


對很多人來說,每天在街頭來來往往、大大小小的貓狗們已經成為日常生活的一部分。然而,流浪動物的存在,本身就是一個不容被漠視的社會公共問題。

長久以來,台灣的流浪動物相關政策或法規,一直都無法妥善有效的處理或改善流浪動物的處境。即便在1998年動保法立法施行後,流浪動物的問題仍然沒有明顯的改善。

某種程度上來說,現行的流浪動物管理政策或法規甚至就是一種「合法的加害和虐待」。例如一直為人詬病的動物收容所福利問題便是如此。而因為電影《十二夜》的上映,更是讓許多民眾體認到本應救命的收容所竟然堪比血腥的屠宰場,也反映了長久以來所謂解決問題的公共管理政策的背後,竟是如此的殘忍和不堪。

為了避免流浪動物在公立收容所受苦的悲劇發生,有越來越多無法對這些殘忍視而不見的個人或團體,試圖在現行公共管理的體制外處理流浪動物問題,盡力去拯救更多受苦的動物。在政府無法透過有效的公共管理和法制執行來改善流浪動物處境的現實下,的確有很多流浪動物因為許多個人和動保團體的努力找到領養者並且重獲新生。

不過,若是找不到新的領養者,最常見的退而求其次方案則是 TNR ,也就是將流浪動物捕捉(Trap)帶回結紮(Neutrolize)標識後放回野外(Release)。目前,TNR方案已經得到許多關心流浪動物民眾的支持和擁護,推動TNR法制化以取代收容所的功能最近更似乎成了許多動保團體的唯一訴求。為了這個訴求,動保人士與團體們將在5月10號(本周六)上街遊行,以主張進一步的修法。但是,在遊行的前夕,我們不得不面對這個現實的問題: 除了極力呼籲以領養代替購買以外,單一的 TNR 方案真的能解決流浪動物問題嗎?



流浪動物是公共議題

流浪動物問題是一個公共議題,它不只是單純的個人愛心行動。因此,在支持這個修法訴求之前,我們必須要問的是:這個訴求是否兼顧了各個社會群體的權益,還有,是否能夠獲得不喜歡動物的民眾的認同和支持?

首先我們要思考,解決流浪動物問題的目標究竟是什麼?

流浪動物之所以被冠上「流浪」兩字,正是因為理想狀況下牠們應該要有固定歸宿,不應該在街頭晃蕩。因此,先讓流浪動物減量(短期目標),進而讓流浪動物消失(長期目標),應該是大多數人在解決流浪動物問題上的共識。而這些目標背後的基礎,則是不希望動物受苦(也就是符合動物福利五大原則:免受飢餓和營養不良的自由、免於不良環境的自由、免受傷病的自由、表達天性的自由和免受恐懼和壓力的自由)。然而,若是從「不希望動物受苦」的基礎上看來,單一而毫無配套的TNR訴求本身就是一個備受爭議且問題重重的方案。



完整的TNR動物不流浪 

首先,將已結紮的動物放回繼續「流浪」,讓牠們繼續面對飢餓受凍和高度的傷病意外風險,本身就是一種殘忍。在沒有穩定食物來源和必要醫療救護下的 Return 放回,其實根本沒有解決原來就存在的動物福利問題。在歐盟和世界動物保護組織的標準下,成功的 TNR 應該要包含放回後的穩定餵食、必要照護、還有疫苗注射。也就是說,完整的 TNR 必須建立在動物被結紮放回原地後有穩定的食物來源(無論是透過個人或動保團體,或者是在社區設立食物餵食站),並且有妥善的監督照護的原則上,才能視為有效的管理方案。

畢竟,拯救流浪動物的目的不就是避免動物再受苦嗎?然而,這些重要又關鍵的原則和流浪動物的福利問題,似乎都沒有被考量在修法訴求之內。

另外,動物的繼續流浪還會造成人類居住環境和衛生問題,這樣的情況在人口較為密集的地方更為顯著。流浪動物容易引發交通事故,不僅動物會因此受傷死亡,騎士或駕駛也會為了躲避動物而發生意外。還有人畜共通疾病的問題(尤其是流浪狗)也不容忽視,雖然台灣多年來已非狂犬病疫區,但去年爆發的狂犬病案例,也讓我們無法忽略這個潛在的嚴重性。

最後,流浪動物會對生態環境和野生動物造成衝擊。尤其流浪貓天生就是傑出的狩獵者,無論為了覓食或玩樂,牠捫在野外的捕獵都會造成其他野生動物的生存浩劫。而這一點已經被許多國家的野生動物學會和相關專家學者所證實。甚至,流浪貓更可能跟野外的貓科動物雜交,讓已經瀕危的野生貓科動物(例如最近很紅很萌的石虎)的基因庫受到汙染,族群更加弱化。如果為了流浪動物而犧牲其他野生動物,無論就保護動物的整體角度或一般的邏輯判斷,應該都是無法合理接受的吧。



理想的收容所 不強制執行安樂死

總之,流浪動物議題所牽扯到的層面,不單只是流浪動物受痛受難的悲慘事實,而是更多環境、衛生、疾病、生態等公共問題,而這些都是僅將 TNR 法制化的訴求無法解決的。雖然動保團體極力主張 TNR 能夠有效降低流浪貓狗的數量,但實際上並不可能單靠TNR就能夠達成如此結果。

根據世界動物衛生組織(OIE)、世界動物保護組織(WSPA)和歐盟目前的流浪貓狗管理計畫和制度決策,唯有透過強制動物登記和辨識、強制無主動物結紮(有主動物則採強烈建議)、控管寵物業者和寵物買賣、法定飼主責任、飼主教育、以及領養推廣等每一項手段確切的執行,才可能達到穩定控管和降低流浪動物數量的目標。

是的,我們都同意 TNR 今天之所以成為台灣動保團體的主流訴求,最大的原因就是流浪動物公共管理制度上長久以來存在著嚴重缺失,也就是先前提到的公立收容所的動物福利問題。然而,當前流浪動物的數量如此龐大,政府的管理政策無法有效減量,卻又必須考量到前述的其他社會問題(環境、衛生、疾病等),因此政府必定得將流浪動物帶離街頭。這樣龐大過載的收容壓力與相對捉襟見肘的收容資源,也就導致了大家在電影《十二夜》中看到的血淋淋悲劇。在流浪動物數量如此龐大的現實下,為了因應無止盡的收容,無止盡的殺生成為千夫所指卻也無可避免的最後手段。

然而,目前的收容所管理在動物福利上有很大的問題,並不意味著收容所制度就應該要被完全放棄。收容所的存在本來就是流浪動物管理政策中必要環節之一,即便在動物保護和福利制度相對完善的歐盟國家,收容所的管理方式一直都是備受重視和持續改善的流浪動物政策環節之一。而收容所應該發揮的功能除了辨識走失動物,辦理動物領養和生命教育之外,更應該在收容數允許的前提下長期飼養收容動物,不強制執行安樂死。換句話說,理想狀況下的收容所其實是很友善的。



TNR非萬靈丹 正面迎戰惡劣體制

由於目前台灣動保法並沒有將飼主(管領人)責任法制化,使得收容所惡劣的環境和種種殘忍的管理方式無「法」可治,進一步導致了長久以來收容所「合法虐待收容動物」的事實。面對這個令人悲憤的現況,如果不透過整體公共政策結構的改良和相關法制的改革,流浪動物問題就始終無法得到有效的處理。

在尚未有效減低流浪動物數量的情況下,既有的收容所管理缺失加上龐大的流浪動物收容壓力,讓台灣收容所不但難以發揮原有的功能,更成了可怕的人間煉獄。令人憂心也感到可惜的是,多數動保團體在面對收容所問題上直接選擇了迴避現有體制,以抵制收容所作為訴求內容。他們放棄正面迎戰收容所粗糙惡劣的管理收容環境,忽略改善收容所動物福利的迫切需求,無視修法懲治棄養飼主和其他必要的流浪動物減量手段的重要性,將所有希望都寄託在一個效果有限,且忽視流浪動物福利和其他眾多社會議題的單一無配套TNR法制訴求上。
在強大的錯誤引導和宣傳中,TNR已然成為解決流浪動物問題的神話。

TNR 神話固然看似理想美好,但神話卻不能改善動物的苦難。在一般民眾缺乏正確觀念又不了解真正問題面向的盲目支持下,很可能讓真正有效的改革方向和修法訴求逐漸消失在無形之中,而這正是今天台灣社會在面對整體流浪動物問題上應該正視和改變的重點。